Ambtelijke fusies en de koepelvrijstelling: een update

Vlak voor het kerstreces heeft de staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer nader geïnformeerd over het intrekken van de verruimde koepelvrijstelling. In essentie betreft het een herhaling van zetten met een hoog politiek gehalte, een ogenschijnlijk fiscale verdieping en een eenzijdig budgettaire visie.

Op 20 december 2017 heeft de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer antwoorden verstrekt <klik hier> op vragen die in het schriftelijk overleg zijn gesteld naar aanleiding van het intrekken van de verruimde toepassing van de koepelvrijstelling per 1 januari 2018, zoals aangekondigd in zijn brief van 15 september 2017 <klik hier>.

Rondom de intrekking

Zoals wij al eerder in onze nieuwsbrieven hebben gemeld is het toepassen van de verruimde koepelvrijstelling in het geheel niet interessant voor verzelfstandigde ambtelijke fusieorganisaties. Door de verruiming worden ook de ingekochte prestaties voor de btw-belaste activiteiten van de deelnemende gemeente onder de vrijstelling gebracht en treedt ongewenste cumulatie van btw op. Dit is in strijd met doel en strekking van de Btw-richtlijn, hetgeen het Hof van Justitie heeft uitgesproken in het arrest in de zaak Europese Commissie versus Groothertogdom Luxemburg. Op dit punt zijn wij het zeker eens met de staatssecretaris dat hij de goedkeuring dient in te trekken. Omdat deze goedkeuring geen begunstigende werking heeft, maar eerder in het nadeel werkt van gemeenten, kunnen wij ons goed voorstellen dat de staatssecretaris slechts enkele gevallen weet te melden. Hierbij moet worden aangetekend dat het jaar 2017 op het moment van beantwoorden nog niet voorbij is en dat de enkele gevallen (bladzijde 2, laatste alinea) mogelijk verworden tot het ene gemelde geval (bladzijde 6, laatste alinea).

Fiscale verdieping

In de brief wordt bericht dat in ieder geval “tot 15 februari 2016 de toepassing van de koepelvrijstelling niet mogelijk werd geacht als de leden de dienst van het samenwerkingsverband mede nodig hadden voor met btw-belaste ondernemersprestaties”. Volgens de wettelijke voorwaarden mag de koepelvrijstelling niet worden toegepast op prestaties die deelnemers afnemen voor btw-belaste activiteiten, maar wij gaan ervan uit dat de staatssecretaris bedoelt te zeggen dat als sprake is van één(soortige) dienst, die deels wordt afgenomen voor btw-belaste prestaties, de koepelvrijstelling in het geheel niet op deze één(soortige) dienst van toepassing kan zijn.

Deze benadering past binnen zijn uitleg van rechtsoverweging 53 uit het arrest Commissie-Luxemburg, dat het duiden van één dienst het beste past in het uitgangspunt dat in de Btw-richtlijn en de Europese jurisprudentie geen basis is te vinden voor een andere behandeling van verschillende elementen van één dienst (..). Indien sprake is van één dienst, kan deze niet worden gesplitst, dat is kunstmatig.

De woorden die wij in bovenstaande quote hebben weggelaten zijn: aan een lid. En niet zonder reden. De door de koepelvrijstelling van btw-heffing vrijgestelde prestatie is namelijk niet één dienst zoals die bij andere btw-vrijstellingen wordt gedefinieerd, een geneeskundige dienst, een sociaal-culturele dienst, een sportdienst et cetera. Het enige wat de koepelvrijstelling namelijk doet is de dienstverlening vrijstellen van btw-heffing zonder de dienst zelf te kwalificeren, mits aan de voorwaarden wordt voldaan. En dit is des te meer begrijpelijk als wordt gekeken naar de reden waarom een koepelvrijstelling in het leven is geroepen: twee of meer organisaties gaan samenwerken en hebben geen recht op verrekening van btw op aangifte voor deze handelingen. Zonder vrijstelling zouden de ondersteunende activiteiten van de koepelorganisatie altijd in de heffing van btw zijn betrokken en gaat het beoogde efficiency-voordeel verloren.

Door de dienst wel te duiden als een niet-splitsbare prestatie ingeval de koepelorganisatie ondersteunend werkt aan twee of meerdere deelnemers ontneemt de staatssecretaris de mogelijkheid de koepelvrijstelling toe te passen en verwordt de vrijstelling tot een dode letter. Dit laatste kan naar onze mening nimmer de bedoeling zijn.

Budgettaire aspecten

Opvallend is dat de staatssecretaris wèl de mogelijkheid onderkent de in zijn ogen verplichte btw-belaste dienstverlening van de koepel bij de gemeente op te knippen. Immers hij constateert dat sprake is van een beperkte stijging van de btw-last bij de gemeente, namelijk 1 tot 10% van de btw toerekenbaar aan de kostprijsverhogende activiteiten van de gemeente (bladzijde 3 bovenaan). De btw toerekenbaar aan de btw-belaste activiteiten en de compensabele activiteiten mogen wel worden verrekend. Hier klinken de forfaitaire percentages van de gemeente in door!

Maar ten aanzien van de compensabele activiteiten gaat de staatssecretaris wel heel snel door de bocht: de btw is compensabel. Op gemeenteniveau heeft de staatssecretaris gelijk. Sinds het bestuurlijk akkoord uit 2013 (het moment waarop is bepaald dat het Gemeentefonds en het BTW-compensatiefonds gezamenlijk de totale financiële reikwijdte voor gemeenten en provincies bepalen) is op macroniveau sprake van een hele dikke sigaar uit eigen doos. Ongeveer 90% van de totale brutosalariskosten van de ambtenaren, die op de loonlijst staan van de koepelorganisatie, dient in de visie van de staatssecretaris (extra) te worden belast met btw en komt voor compensatie in aanmerking. Hierdoor wordt minder geld (bij onderschrijding van het plafond) overgeheveld naar het Gemeentefonds of wordt bij overschrijding van het plafond het meerdere aan uitgekeerde BCF-gelden gekort op het Gemeentefonds. De extra btw-heffing is dan ook per definitie wél een last die blijft drukken. Het antwoord op bladzijde 8 onder het kopje “Effect voor de burger” is dan ook onjuist. Alleen dat de burger het effect niet eén op één krijgt doorbelast kan als effect blijven staan.

Conclusie

Met de brief blijft de staatssecretaris het intrekken van zijn aanvankelijk goedkeuring tot verruiming van de koepelvrijstelling politiek gezien verdedigen. Zijn verdediging noopt hem tot een bepaalde uitleg van het arrest welke uitleg een streep haalt door de ‘voor zover’ gedachte zoals verwoord in overweging 53 van het arrest Luxemburg. Het valt ons tegen dat de staatssecretaris van Financiën het budgettaire effect voor gemeenten niet onderkent. Sinds het bestuurlijk akkoord zou hij beter moeten weten.

Wij blijven de berichtgevingen in de Tweede Kamer volgen en wachten het moment af dat de staatssecretaris zijn mening niet alleen in een politieke arena weergeeft maar dat ook tot uitdrukking laat komen in bijvoorbeeld een beleidsbesluit.

Voor nadere informatie kunt u contact opnemen met Frans van den Eijnden, Henk Zuidersma of ons  secretariaat via 072-5350525 of stuur een e-mail naar info@efkbelastingadviseurs.nl.